研究 |【“碳中和”系列之六】荐读：气候减缓政策的社会影响及其对不平等的影响

“碳中和”系列之六

Social Impacts of Climate Mitigation policies and their implications for inequality

荐

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读

DU

【荐读】气候减缓政策的社会影响及其对不平等的影响

Social Impacts of Climate Mitigation policies and their implications for inequality

作者：Sanna Markkanen & Annela Anger-Kraavi

【导读】

实行减缓和适应气候变化的政策，已经成为应对全球气候变化背景下全人类的共识。然而，在积极应对气候变化的同时，这些政策也会对社会经济产生一系列复杂影响，如何在这一过程中保障社会公平、实现“公平转型”对于这些政策的实施至关重要。一项最新研究显示，社会不平等加剧会严重影响减缓气候变化政策的效果。因此，在2015年签署的《巴黎协定》中，“公平转型”便已被写入，尤其强调减缓气候变化中可能存在的就业问题。近年来，一些欧洲国家在设计减缓气候变化政策时，已经将社会公平概念纳入至政策设计之中，强调关注转型过程中经济社会利益可能受损的民众，解决利益分配问题。例如，德国“煤炭委员会”在2019年提出了逐步淘汰燃煤发电的全面路线图，致力于实现煤炭地区和从业者的公平转型，力图保证工人零失业，同时煤矿开采区保有足够的时间和资源来适应转变，为此联邦政府每年将从预算开支中划拨20亿欧元；2020年，欧洲理事会批准了绿色复苏计划中的175亿欧元用于公平转型基金；2021年2月，波兰政府通过了面向2040 年的能源政策，这一政策将寻求通过“公平的转型”来减少经济中的煤炭使用，根据政府的说法，公平的转型意味着受能源转型负面影响最大的地区和社区将获得新的发展机会。

2020年9月，习近平总书记在75届联合国大会上提出了“碳达峰”与“碳中和”两大目标，进行低碳转型以应对气候变化已成为我国发展中的重要问题。欧洲国家从1990年碳达峰到2050年碳中和有60年的时间，而我国作为发展中国家，却只有30年时间。任务的艰巨和时间的约束，可能会导致我国在实现“碳达峰”与“碳中和”目标的过程中，产生一系列经济社会问题，尤其是社会公平问题。可见，合理评估减缓和适应气候变化政策对于社会公平的影响，寻求实现“公平转型”的路径，是政策实施中的一个重要问题，也是我国在实现“碳达峰”和“碳中和”过程中需要重视的问题。

我们对减缓气候政策可能引发的不平等的讨论非常关注，因此“碳中和”系列之六推荐和翻译了2018年发表在Climate Policy上的一篇文章，名为“Social Impacts of Climate Mitigation policies and their implications for inequality”，该文由剑桥大学可持续领导力学院的Sanna Markkanen和Annela Anger-Kraavi两位教授共同写作发表。文章重点关注了各类减缓气候变化政策对社会不平等问题的影响，主要讨论了以下三个问题：

①  减缓气候变化政策是否会影响到社会不平等？（What）

②  具体在哪些方面会产生影响？（How）

③  影响的具体作用机制是什么？（Why）

研究在系统分析了一系列具体政策后发现，大多数减缓气候变化政策都有着“双刃剑”式的作用，在有些方面可以减少社会不平等，发挥积极作用；在另外一些方面，则会增加社会不平等，产生消极的副作用（详情见下表）。关于具体哪一方面起主导作用，则根据环境因素、政策设计和政策实施情况的变化而有所不同。文中认为，在有意识的控制条件下，减缓气候变化政策对社会公平的负面影响是可以缓解甚至消除的，但这需要谨慎的前期计划和众多利益相关者的共同参与，并且在政策制定和实施的所有阶段，都应考虑到对社会平等的潜在负面影响，才能取得最佳结果。因此，在制定减缓气候变化的政策时，应更多从穷人等社会弱势群体的角度出发，这样有利于减轻由此带来的社会不平等加剧等风险。

我们推荐的文章只是对 “公平转型”相关话题的抛砖引玉的，期待更多研究者的积极投稿，参与讨论和交流，引领前沿学科发展。

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文章对于具体政策的分析

减缓气候变化政策对不平等的影响

文中将各类社会不平等归纳为健康、经济、性别、种族四个方面，分别阐释了各类政策措施是如何影响的，并举例进行了说明。

1.  健康的不平等

在各种减缓气候变化政策中，大多数都有助于减少居民健康方面的不平等，因为减缓气候变化政策的实施在整体上是有利于居民健康。随着这些政策的实施，全社会的总体健康程度可以得到普遍的提高。特别是对于城市而言，减缓气候变化的政策使得城市中空气污染水平降低，尤其有利于促进居民健康方面的平等，因为穷人更有可能居住在空气质量较差的地方，其健康受空气污染影响更大。然而，值得注意的是，并非所有减缓气候变化政策都能促进健康上的平等，也有一部分政策会产生相反的效果。例如，当相关政策要求一部分居民搬迁时，如果给予的补偿不足以弥补他们的福利损失，或是居民无法适应搬迁地的环境，则这一政策可能导致健康上的不平等。

2.  经济不平等

许多缓解气候变化的政策可以在贫困地区创造出一些偏“绿色”的就业岗位，当这类政策减少了贫困家庭、地区或国家的支出，或者增加了他们获得收入的机会时，这些政策实际上便减少了经济上的不平等。主要的方式有：碳汇增多创造的就业；公共交通的可达性增加；电力使用的普及等。随着向低碳经济的转型，大量的就业机会被创造出来，尤其是在发展中国家，这些就业岗位往往更稳定，也有着更高的薪酬。

然而，其中也有一部分政策，是通过提高必需品的价格等手段发挥作用的，这类政策工具会影响到分配过程，可能会导致经济不平等加剧。此外，在向低碳经济转型时，必然会产生一定的就业损失，而这些就业损失往往集中在特定区域，因此可能会加剧社会的经济不平等。例如，能源出口型的发展中国家可能会面临严重的经济危机。此外，一些政策实施所需要的大量前期投资和政策限制也可能导致不平等问题，如部分地区可能受限于经济条件，难以承担前期的投资成本，而加剧经济不平等。

3.  性别和种族不平等

减少经济不平等的一些政策也会减少性别和种族上的不平等，尤其是贫困人口中女性和少数族裔相对比例更高的背景下。如果政策能够提高妇女在教育与经济活动上的参与机会，或者降低她们的家庭负担，那么便可以减少性别上的不平等。这一点尤其需要决策者在制定政策前进行周到考虑。

而政策对种族平等的影响在很大程度上取决于政策的执行方式和实施地点。目前许多这方面研究都是针对政策对实施地土著居民的影响进行的。例如，一些缓解气候变化政策会导致大量的土地利用类型变化，可能会影响到某些土著居民的生存条件和生活方式，从而影响到种族的不平等。

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关于如何在政策设计和实施中减少社会不平等的讨论

文中进一步讨论了如何在政策设计和实施过程中减少这类政策对不平等影响的副作用，提出了包容性的政策设计和政策实施、扶贫式政策、战略思考与政府支持三种方式。

1.  包容性的政策设计和政策实施

包容性的政策设计是指，充分考虑到哪些群体和个人可能会受到政策的影响，并尽量让利益相关者参与到政策设计的讨论中。社区协商是一个有效工具，它可以充分利用政策实施地的知识和资源禀赋，提前发现政策可能存在的副作用，并尽可能加以减缓。这种协商应是全面的、包容的，包括来自偏远地区的居民、穷人、少数族裔和妇女。同时，在政策实施过程中，应尽可能为当地居民普遍地创造就业机会，以保证当地的居民福祉与社会公平。

2.  扶贫式政策

在政策实施过程中，应尽可能采取行动，保证贫困居民的利益不会受到损害。例如，减缓气候变化的政策不可以通过从当地筹集公共资金来进行，因为这会对贫困居民的利益造成损害。此外，政策设计需要尽量寻找解决经济不平等的措施。例如，提高贫困家庭的能源利用效率；在贫困地区进行可再生能源项目建设以创造就业机会等。

3.   战略思考与政府支持

战略性的思考与政府支持是不可缺少的。例如，在寻求能源行业的低碳转型时，化石燃料的淘汰可能会导致一部分失业，在进行政策设计时需要考虑到这一长远影响，并通过政府提供就业再培训等支持，以保证公正转型与社会公平。

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结

JIE

语

YU

近几年来，随着公平转型话题的升温，学界对于公平转型问题给予的关注逐渐增多，一些政府部门和国际组织也开始致力于推动气候治理中的公平转型。在我国大力推进“碳达峰”与“碳中和”工作的当下，关注气候治理中的社会公平问题，对于我国有着更加重要的意义。而目前对于这一问题的相关研究仍然较少。在政策制定和实施层面上，虽然我国在煤炭产业转型等方面已经有一些政策实践，但至今尚未在“公平转型”这一概念下建立起完善的制度框架。在未来实现“碳达峰”与“碳中和”这两大目标的进程中，也应更多考虑到减缓气候变化政策对社会公平的影响，以把握好气候治理、社会发展与公平的平衡。

参考文献

[1] Balkan Green Energy News. EU cuts just transition fund to EUR 10 billion in COVID-19 recovery deal [EB/OL]. 2020 [2020-08-20].

https://balkangreenenergynews.com/eu-cuts-just-transition-fund-to-eur-10-billion-in-covid-19-recovery-deal/

[2]Nyiwul, L. (2021). Climate change adaptation and inequality in Africa: Case of water, energy and food insecurity. Journal of Cleaner Production, 278, 123393.

[3]张雅欣,罗荟霖,王灿.碳中和行动的国际趋势分析[J].气候变化研究进展,2021,17(01):88-97.

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[5]波兰政府通过面向2040年的能源政策[J].环境科学与管理,2021,46(03):158.

[6]张莹,姬潇然,王谋.国际气候治理中的公正转型议题：概念辨析与治理进展[J].气候变化研究进展,2021,17(02):245-254.

[7]对外经贸大学,中国社会科学院. 煤炭转型中的就业问题研究[R]. 2019

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译者

胡志韧

南京大学地理与海洋科学学院本科生，现任CIDEG兼职研究助理。主要兴趣方向为环境经济学与发展经济学。

指导教师

杨 越

清华大学产业发展与环境治理研究中心博士后

主要研究方向：资源环境经济与政策、政策创新与公共治理，长期关注气候治理、碳资产管理相关话题。

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